Ryfast

Ryfast

fredag 8. mars 2013

Klagen til ESA


EFTA Surveillance Authority
Rue Belliard 35
B-1040 Brussels
Belgium


Klage til EFTA’s overvåkningsorgan (EFTA Surveillance Authority)

1.    Innledning

Jeg ønsker med dette å påklage det norske Stortings vedtak om å bygge samferdselsprosjektet «Ryfast» fordi det er i strid med den Europeiske union’s tunnelsikkerhetsdirektiv. Nærmere begrunnelse gis nedenfor.

Konfidensialitet: Klagen trenger ikke behandles konfidensielt. Jeg aksepterer åpenhet rundt klagebehandlingen.

Jeg ber om å bli holdt orientert om hvorvidt klagen tas opp til behandling. Det er og ønskelig at det opplyses om forventet behandlingstid.


Bakgrunn for klagen

I Norge har man nylig vedtatt å starte bygging av samferdselsprosjektet Ryfast. Det består av to undersjøiske tunneler etter hverandre. Jeg vil med dette be EFTA’s overvåkningsorgan undersøke om dette kan være i strid med Norges forpliktelser etter EØS avtalen. Bakgrunnen for dette er at nye opplysninger om brannsikkerhet indikerer at slike tunneler representerer en mye større trussel mot de reisende enn tidligere antatt, noe jeg vil redegjøre nærmere for nedenfor.

Min interesse i å få dette undersøkt ligger i at jeg i dag er bosatt i Stavanger og reiser regelmessig med et av de ferjesamband som vil bli lagt ned når Ryfast åpens. Deretter vil jeg bli tvunget til å benytte de undersjøiske tunneler man har vedtatt å bygge.
Uansett så bør det være slik at i denne sak, som gjelder sikkerheten til de reisende, så må en ikke trenge å påvise noen særskilt interesse for å få saken undersøkt. Med det store antall tunneler man finner i Norge, så er dette også et problem av allmenn interesse.

Saken er viktig av flere grunner:
·       Det angår svært mange mennesker. Dersom disse tunnelene bygges, vil de ha flere millioner reisende hvert år. Det bør derfor ikke legges vekt på at klagen kommer ra en enkelt person.
·       Dersom risikoen er knyttet til bratte stigninger i tunnelen slik jeg frykter, så er det noe som er svært vanskelig å endre på i ettertid. Dette taler for å foreta en grundig bedømmelse i forkant.
·       Dersom mine anførsler er riktig, så snakker vi om et traktatbrudd som representerer en trussel mot menneskers liv og helse. Dette øker sakens viktighet.

På bakgrunn av disse forhold, ber jeg EFTA’s overvåkningsorgan prioritere denne saken.

 
2.       Kort presentasjon av samferdselsprosjektet Ryfast

Illustrasjonen  nedenfor er hentet fra statens vegvesens brosjyre Ryfastfakta. (jfr. bilag 1)









 (illustrasjonen mangler)










Punktene nedenfor er hentet fra samme brosjyre. Det kan være gjort noen mindre justeringer på noen av dataene, men de skal i det vesentligste være korrekt:

Ryfast består altså av to undersjøiske tunneler etter hverandre, hver med to parallelle løp.
Solbakktunnelen vil, hvis den blir gjennomført, være verdens lengste og dypeste undersjøiske   
tunnel.


3        Ryfast strider mot den Europeiske unions tunneldirektiv ved at man bygger tunneler med stigninger over 5 %, selv om andre løsninger er geografisk mulig


3.1       Forholdet til tunneldirektivets krav om at «ingen annen løsning er geografisk mulig»

Den sentrale bestemmelsen om sikkerhet i tunneler er direktiv 2004/54/EF, (tunneldirektivet)
Direktiv 2004/54/EF, er implementert i norsk rett gjennom EØS avtalen, som forskrift til 
LOV-1963-06-21-23 (Veglova).
Forskriftens navn er: FOR 2007-05-15 nr 517: Forskrift om minimum sikkerhetskrav til visse vegtunneler (tunnelsikkerhetsforskriften).

Tunnelsikkerhetsforskriften § 8, 1. ledd lyder:
«Alle tunneler som omfattes av forskriften skal oppfylle minstekravene til sikkerhet fastsatt i vedlegg I og II til forskriften.»

I Tunnelsikkerhetsforskriften vedlegg 1, pkt. 2.2.2 heter det:
«Mer enn 5% stigning i lengderetningen skal ikke være tillatt i nye tunneler, med mindre ingen annen løsning er geografisk mulig.»

Det er altså et vilkår for i det hele tatt å bygge tunneler med stigning over 5 %, at man ikke har andre alternativer.
Dette reiser et spørsmål om forståelsen av begrepet «geografisk mulig». Det er ofte slik ved fjordkryssinger at man både må velge sted for kryssing og kryssingsmåte. At man bygger tunneler med stigning over 5 %, skyldes jo at det er nødvendig på den lokalisering som er valgt, og at ingen andre lokaliseringer kan gi et bedre resultat. Jeg forstår dermed bestemmelsen slik at vurderingen av hva som er «geografisk mulig» må gjøres ved konseptvalget, altså på det tidspunkt man velger lokalisering. Valget av lokalisering avgjør jo svært ofte også valget av krysningsmåte.

I rapporten Moderen vegtunneler (bilag 2), side 10, finner man følgende:

Her foretar statens vegvesen en riktig tolkning av kravet i EU’s tunnelsikkerhetsdirektiv. Dessverre ser ikke dette ut til å ha blitt fulgt ved konseptvalget der Ryfast ble valgt.

Ryfast bygger en konsekvensutredning fra 2001. Denne er vedlagt som bilag 3
På side 14 til 17 er de ulike alternative lokaliseringer for fjordryssing, skissert.
Flere av alternativene innebærer bygging av undersjøiske tunneler. Men, der er også to alternativer som innebærer kryssing av fjorden med hengebro. Der nevnes og en mulighet for å krysse fjorden med en nedsenket rørbru.
Konsekvensutredningen fra 2001, inneholdt dermed flere alternativer som ikke innebar bygging av undersjøisk tunnel med stigning over 5 %.

Også den eksterne kvalitetssikringsrapporten fra 2012, ks2 rapporten, viser til at det er andre lokaliseringer. Jfr. Bilag 4.
Deres hovedkonklusjon om Ryfast var som følger, jfr ks2 rapporten side 6, 5. avsnitt:


Ks2 rapporten bekrefter dermed at der er andre aktuelle lokaliseringer. Den mener til og med at andre lokaliseringer kan være mer hensiktsmessige også utfra andre hensyn enn de rent sikkerhetsmessige.


3.2       Det er en feil ved saksbehandlingen at man ikke foretar en ny vurdering av konseptvalget når direktiv 2004/54/EF (tunneldirektivet) trer i kraft.

Konsekvensutredningen for en fastlandsforbindelse til Ryfylke ble ferdigstilt februar 2001.
Jfr. Bilag 3, Kort tid etter ble det vedtatt å arbeide videre med det alternativet som innebar kryssing av fjorden med undersjøisk tunnel. Dette var altså flere år før den europeiske unions direktiv 2004/54/EF (tunneldirektivet) trådte i kraft, i 2007. Dette er den historiske forklaring på at man aldri vurderte om andre løsninger var «geografisk mulig».

Dermed oppstår spørsmålet om vegvesenet hadde en plikt til å vurdere dette i ettertid, når tunneldirektivet var tråd i kraft.

Dette er løst direkte i tunneldirektivet. I norsk utgave fremgår dette direkte av tunnelforskriften § 2, 1. ledd. Denne lyder:

«§ 2. Virkeområde
«Forskriften får anvendelse på tunneler med lengde på over 500 meter på det transeuropeiske vegnettet (TERN) og på andre riksveger. Forskriften gjelder for tunneler som er i bruk, under bygging eller på prosjekteringsstadiet.»

Når det spesifikt nevnes at det gjelder også for tunneler på prosjekteringsstadiet, så innebærer det et krav om at for prosjekter som var under planlegging den gang direktivet trådte i kraft så må en foreta en ny prøving av selve konseptvalget, dersom konseptvalg foretatt før tunneldirektivet trådte i kraft, resulterte i at man besluttet å bygge tunneler med stigning over 5 %.

Konseptvalget, der man altså valgte det alternativet som innebar lange, bratte tunneler, har ikke blitt vurdert på ny etter at tunneldirektivet trådte i kraft. Og, som det er påvist under punkt 3.1, så fremgår det både av konsekvensutredningen (bilag 3) og kvalitetssikringsrapporten (bilag 4) at gode alternativer finnes.

Dette er en saksbehandlingsfeil som har fått som konsekvens at man aldri har fått vurdert om undersjøiske tunneler med bratte stigninger, var «geografisk nødvendig.»

Det er all grunn til å tro at dersom planleggingsarbeidet for fjordkryssing hadde startet etter at tunneldirektivet var trådt i kraft, så ville ikke det alternativet med undersjøiske tunneler som nå er valgt, vært blant de aktuelle løsninger.

3.3       Konklusjon

En må da konkludere med at den valgte trase for fjordkryssing strider mot direktiv 2004/54/EF (tunneldirektivet) fordi den baserer seg på tunneler med stigninger over 5 % selv om andre løsninger er «geografisk mulig».

Dette er en konsekvens av en saksbehandlingsfeil, ved at konseptvalget ble gjort flere år før EU sitt tunneldirektiv trådte i kraft, og valget av krysningsalternativ aldri ble prøvd mot vilkårene i tunneldirektivet.


4.   Ryfast strider mot den europeiske unions tunneldirektiv ved at den risikoøkning det innebærer å bygge tunneler med stigning over 5 %, ikke blir kompensert med andre tiltak som gir ” likeverdig eller forbedret vern”


4.1.      Rettslig problemstilling

Den sentrale bestemmelsen om sikkerhet i tunneler er direktiv 2004/54/EF, (tunneldirektivet)
Direktiv 2004/54/EF, er også implementert i norsk rett gjennom EØS avtalen, som forskrift til 
LOV-1963-06-21-23 (Veglova).
  
Forskriftens § 8, 2. ledd lyder:
«Dersom enkelte av de konstruksjonsmessige kravene som er fastsatt i vedlegg I bare kan oppfylles ved tekniske løsninger som enten ikke kan gjennomføres eller bare kan gjennomføres til en uforholdsmessig høy kostnad, kan Vegdirektoratet godkjenne at det treffes alternative risikoreduserende tiltak, forutsatt at de alternative tiltakene vil føre til likeverdig eller forbedret vern. Virkningene av slike alternative tiltak skal påvises ved en risikoanalyse i samsvar med bestemmelsene i § 10.»

Utgangspunktet er altså at der er et forbud mot tunneler med stigninger på over 5 %.
Hvis man likevel bygger tunneler med brattere stigninger enn 5 %, så må man foreta et «teknisk bytte». Det innebærer at man må iverksette andre tiltak som reduserer risikoen like mye som den risikoøkning de bratte tunneler representerer.


4.2       Forhold som øker risikoen for de reisende:

4.2.1    Tunneler med stigning mer enn 5 %, har 18 ganger høyere sannsynlighet for brann enn tunneler med lavere stigning.

Transportøkonomisk institutt publiserte i mai 2012 en rapport om brannsikkerheten i tunneler.
Jfr. rapporten: Kartlegging av kjøretøybranner i norske vegtunneler 2008 - 2011.
Denne vedlegges som bilag 5.

I sammendraget, romertall V, avsnitt 2 og 3 i denne rapporten heter det:
«Det finnes 31 undersjøiske vegtunneler i Norge: region øst har fire, region sør har én, region vest har 7, region midt har 10 og region nord har 9 undersjøiske vegtunneler. I tillegg finnes det 10 vegtunneler som ikke er undersjøiske, men
som har høy stigningsgrad (definert som stigning på over 5 %) i region vest. Siden
stigningsgraden ser ut til å øke risikoen for brann og tilløp, tar vi med disse 10
vegtunnelene i analysene.

Det finnes dermed minst 41 vegtunneler i Norge med høy stigningsgrad. De utgjør
til sammen utgjør omtrent 4 % av vegtunnelene i Norge. Disse hadde 44 % av
brannene og tilløpene i perioden 2008-2011. Undersjøiske vegtunneler er altså
betydelig overrepresentert i statistikken over branner og tilløp i kjøretøy i norske
vegtunneler i perioden 2008-2011. Undersjøiske vegtunneler er i gjennomsnitt
omtrent fire ganger så lange som vegtunneler i Norge generelt. Dette er imidlertid
ikke tilstrekkelig til å forklare de undersjøiske tunnelenes overrepresentasjon i statistikken over brann og tilløp. Som vi ser under, er det noen få undersjøiske
tunneler i region øst, vest og midt som bidrar til at undersjøiske vegtunneler er
overrepresenterte når det gjelder branner og tilløp i perioden 2008 - 2011.»

Rapporten fastslår altså at tunneler med stigning over 5 % utgjør 4 % av vegtunnelene i Norge. Likevel oppstår hele 44 % av brannene i slike tunneler.
Det innebærer at branner oppstår 18 ganger hyppigere i tunneler med stigning over 5 % enn i tunneler med stigning under 5 %.
En kan dermed slå fast at ved å øke stigningen over 5 %, så får man en dramatisk økning i brannhyppigheten.

Det opplyses i rapporten at antall tunnelbranner i Norge er i snitt 21,25 per år.
I tillegg oppstår det i snitt 12,5 branntilløp per år.
Jfr. Bilag 5, sammendraget på side 4.

(Skillet mellom branner og branntilløp er definert i rapporten s 6:
«For å unnslippe vanskelige grensedragninger mellom tilløp og brann, har vi fulgt
rådet til en av brannsjefene som vi har hatt kontakt med gjennom prosjektet, og definert brann som alt som involverer åpen flamme.»)

Som det sies i rapporten, så har tunnelbranner et katastrofepotensial. I pkt 1.1, bakgrunn heter det: «Brann i tunnel er et av de største katastrofepotensialene vi har på vegnettet i Norge. Selv om internasjonale oversikter viser at bilbranner i vegtunneler sjelden forekommer, involverer de en særskilt risiko på grunn av kraftig røyk- og varmeutvikling»


4.2.1.1 Årsaken til den voldsomme brannrisikoen ved bratte tunneler

·       TØI-rapporten (bilag 5) omtaler dette på i pkt. 1.3.3:
«Dype, undersjøiske vegtunneler har gjerne en betydelig stigningsgrad som kan føre til fartsforskjeller mellom lette og tunge kjøretøy. Pågrunn av sin vekt, må tunge kjøretøy gjerne kjøre saktere og forsiktigere nedover i dype undersjøiske tunneler enn lette kjøretøy. Tilsvarende hindrer vekten tungekjøretøy å kjøre like fort som personbiler opp av dype undervannstunneler. Dette gjelder særlig når de tunge kjøretøyene er lastet.
I tillegg til at fartsforskjeller mellom tunge og lettere kjøretøy kan øke risikoen for
ulykker med eventuell brann, kan den høye stigningsgraden øke risikoen for brann og
tilløp i tunge kjøretøy, enten fordi bremser/motorbrems kan gå varme på vei nedover
i tunnelen, eller at motoren (for eksempel turboen) havarerer på grunn av hard belastning på vei oppover i tunnelen. Dette anføres i Søndre Follo Brannvesens
(2011) granskningsrapport etter brannen i Oslofjordtunnelen 23.06.2011.
I følge Søndre Follo Brannvesens (2011) granskningsrapport etter brannen i
Oslofjordtunnelen 23.06.2011, har Oslofjordtunnelen hatt 11 branner i de tre årene
forut for 23.06.2011. Åtte av disse var i tyngre kjøretøy, mens tre var i personbiler.
Årsakene til brannene i de tyngre kjøretøyene var i 2/3 av tilfellene varmgang i
bremser og 1/3 av tilfellene varmgang i motor/motorhavari (Søndre Follo
Brannvesen 2011: 9).»

·       Omtale fra rapporten Moderne vegtunneler

Problemstillingen er også omtalt i statens vegvesen sin rapport Moderne vegtunneler
(bilag 2) På side 60 – 61, finner man:

”For å sikre at de samlede påkjenninger ved kjøring i undersjøiske vegtunneler ligger innenfor et akseptabelt sikkerhetsnivå ved åpen ferdsel må grensene for følgende forhold vurderes:
o   graden av fall og stigning
o   kjørelengden med et slikt fall og med en slik stigning

Det er behov for å dokumentere hvilke kombinasjoner av stigningsgrad/fall og kjørelengde som gir sikkerhetsmessig forsvarlige løsninger.

EU-direktivet for tunnelsikkerhet (2004) tilsier at tunneler kan bygges med inntil 5 % stigning/fall. Direktivet angir ingen lengdebegrensning for stigning/fall. Norge har fått innvilget fravik fra dette kravet med referanse til bygging av undersjøiske tunneler i vår spesielle topografi. Det innebærer at vi kan bygge undersjøiske tunneler med inntil 7 % stigning/fall og i spesielle tilfeller med stiging/fall helt opp til 10 %. Forutsetningen
for fraviket er at risikoanalyser angir avbøtende tiltak for å ivareta tilstrekkelig sikkerhet. De
utfordringene som tunge kjøretøy har ved kjøring i tunneler med stigning/fall over 5 % var ikke med i vurderingene da søknad om fravik fra EU-bestemmelsene (5 %) ble gjort.
Vi har i dag erfaringer som tilsier at det er knyttet kjøretøytekniske utfordringer til kjøring med tunge kjøretøy i sterk stigning/fall. På den annen side er det også en kjennsgjerning at kvaliteten på kjøretøyene er en viktig faktor som har stor betydning for denne problemstillingen. Og, ikke minst, kunnskapen til sjåførene som kjører de tunge kjøretøyene er kanskje den aller viktigste faktoren. Disse faktorene kan vi imidlertid ikke rå over og de vil være tilstede uansett hvilke betingelser de blir stilt overfor.
Vi kan imidlertid gjøre noe med de geometriske betingelsene for veger og tunneler som stilles til disposisjon for transporten og da må vi bygge konstruksjoner som kan ta imot kjøretøyparken og med den standarden som kjøretøyene har.
Denne problemstillingen må derfor utredes videre for å avklare hvilke kjørelengder som egentlig er akseptable for i første rekke stigning/fall på 5 % og i en totalsammenheng også med andre fall- og stigningsforhold.
Det er ikke kun kombinasjonen av fall/stigning og kjørelengde som er avgjørende for disse
vurderingene. Samlet risikovurdering må vurderes ut fra samvirket mellom flere forhold hvor de viktigste er total tunnellengde, tunneltverrsnitt, trafikkmengde inkludert andel tunge kjøretøy og kjøretøyenes totalvekt. Og til slutt må det hele sees i sammenheng med redning og evakueringsmuligheter for trafikantene når hendelser oppstår.
Hvilke kombinasjoner av stigning/ fall og kjørelengder som kan aksepteres har vi således begrenset kunnskaper om. Erfaring har vist at kombinasjonen som er anvendt i Oslofjordtunnelen, ikke er akseptabel. Vår vurdering er at ved stigning/fall på 7 % kan være akseptabelt med kjørelengde på inntil 1,5 km.
Hva gjelder stigning/fall på tre prosent eller lavere har Tunnelsikkerhetsforskriftene ikke
restriksjoner. Mellom tre og fem prosent skal det i følge forskriftene foretas risiko og sårbarhetsanalyse.

Anbefaling
Inntil det foreligger tilstrekkelig dokumentasjon på effektene av disse forholdene fraråder vi at det bygges tunneler med stigning og fall på over 5 prosent med tilhørende kjørelengde over 5 kilometer. Med et slikt krav er vi på linje med EU-direktivets krav hva gjelder stigning/fall men med en begrensning i tilhørende kjørelengde”

Varmgang i bremser i nedoverbakkene og varmgang i motor i oppoverbakkene synes dermed å være de viktigste årsakene til overhyppigheten av branner i tunneler med stigning over 5 %.
Varmgang i bremsene skyldes energiutviklingene ved å holde igjen et kjøretøy fra ett høydenivå til et annet. Skjer dette i en bratt stigning, så er energiutviklingen så høy at bremsesystemene ikke klarer å avgi varmeenergien til omgivelsene. Høydeforskjellen mellom stigningens begynnelse og slutt, er avgjørende for hvor mye energi som må utvikles. Stigningsgraden, hvor bratt bakken er, er avgjørende for hvor hurtig denne energiutviklingen skjer. Er stigningen bratt, vil energiutviklingen måtte skje hurtig. Det kan da utvikles så mye energi i form av varme at dette ikke avgis til omgivelsene tilstrekkelig hurtig. Det medfører da overoppheting av bremsesystemene, med risiko for brann.
Det samme men med motsatt fortegn gjelder varmgang på grunn av overoppheting i kjøretøyets motor. En bilmotor produserer mye overskuddsvarme, som å avgis til omgivelsene via kjølesystemet. I en bratt stigning kan kjølesystemet bli overbelastet, og motoren overopphetet. Er stigningen tilstrekkelig lang kan det medføre brann i motoren.
De kritiske faktorene er altså høydeforskjell og stigningsgrad. Er disse gitt, så er det intet annet en kan gjøre med utformingen av tunnelene som kan påvirke hvor hyppig branner vil oppstå.


4.2.1.2 Stigningene i Ryfast er mye brattere og lengre enn vegvesenets anbefalinger

På side 61, i rapporten Moderne veitunneler heter det: «Vår vurdering er at ved stigning/fall på 7 % kan være akseptabelt med kjørelengde på inntil 1,5 km.»

Illustrasjonen nedenfor viser Solbakktunnelene, den ene av to tunneler i Ryfast. Ser man på den østre del (høyre side på illustrasjonen), så fremgår det at Solbakktunnelene  vil ha stigninger med lengde på rundt 4 km med en stigning på rundt 8 %.
Dette overstiger klart anbefalingene til Statens vegvesen vedrørende stigningsgrad og lengde på stigninger.



Solbakktunnelen
Kopi av illustrasjon fra reguleringsplan


4.2.2    Ryfast har en ekstra høy risiko for brannutvikling knyttet til overbelastning av bremser eller motor fordi en god del av trafikken skal gå i to undersjøiske tunneler etter hverandre.

Starter man i Stavanger, så ser man at man, i Hundvågtunnelen, får en helning nedover fra 38 meter over havet til 96 meter under havet, noe som blir 134 høydemeter. Når man er på bunnen av Hundvågtunnelen, så kjøre man i 3,5 km til man starter på neste tunnel, Solbakktunnelen. Her får man en helning nedover fra 12 meter over havet til 290 meter under havet, til sammen 302 høydemeter.

Fra man en i bunnen av den første tunnelen, Hundvågtunnelen, til man starter på helningen nedover i Solbakktunnelen, er der 3500 meter. Ved en hastighet på 60 km i timen vil denne distansen ta ca 3 minutter og 30 sekunder. Først vil en altså belaste bremsene i Hundvågtunnelen, deretter vil en starte på Solbakktunnelen kun 3 minutter og 30 sekunder senere. Dette er så kort tid at det er grunn til å tro at bremsene ikke rekker å kjøle seg ned. Det får som resultat at man starter på nedkjøringen i Solbakktunnelen med bremser som fremdeles er opphetet etter nedkjøringen i Hundvågtunnelen. Dette forhøyer risikoen for overbelastning og brann i bremsesystemene betraktelig.

Dette er forhold som aldri har blitt vurdert i risikoanalysen for Ryfast, noe jeg ser som en saksbehandlingsfeil.


4.2.3    Ryfast innebærer en forhøyet risiko for de reisende fordi tunnelene planlegges bygget med mindre tunneldiameter enn gjeldende standard

Solbakktunnelene i Ryfast er besluttet bygget med tunneldiameter 8,5 meter i stedet for 9,5 meter som er dagens standard. Dette har Vegdirektoratet gitt dispensasjon for ved vedtak av 17 desember 2007. (Jfr bilag 6)

Her heter det:
 «Grunnet relativt liten trafikk kan Solbakktunnelen bygges med standard som gjaldt forrige utgave av håndbok 021 Vegtunneler (2006). Dette betyr at fravik fra stigningskravet aksepteres og at tunnelbredden reduseres med 1 m til tunnelprofil T8,5.»

I rapporten Moderne vegtunneler fra mai 2012 (bilag 2), anbefaler man nye standarder for tunneler på bakgrunn av de siste års erfaringer. På side 21 finner man forslag til dimensjonering av nye tunneler:

«Forslaget til nye tunnelklasser inneholder følgende hovedendringer:
Tunnelprofil T10,5 nyttes i hele ÅDT-intervallet fra 1 500 til 40 000 (2xT10,5 nyttes ved
ÅDT over 12 000, med reduksjon i ÅDT-grense ved økende tunnellengde)
For ÅDT under 1 500 nyttes tunnelprofil T9,5 (eller T8,5 dersom sikkerheten er ivaretatt)
For ÅDT over 40 000 nyttes tunnelprofil 2xT13»
           
For å illustrere betydningen av dette, gjengir jegillustrasjonen fra rapporten (bilag 2) side 20:
Denne viser tunnelprofilene med 9,5 og 10,5 meters bredde. Det man har valgt for Ryfast er
T 8,5, altså enda smalere tunnelprofil.
Der er altså en utvikling mot stadig bredere tunnelprofiler for å kompensere for de sikkerhetsproblemer tunneler representerer. Hadde Ryfast blitt bygget etter anbefalingene, i denne rapporten, så ville man valgt tunnelprofil T 10,5, og ikke 8,5, som er det man har besluttet.


4.2.3.1 Vedtaket om å gi dispensasjon fra dagens krav om tunnelprofil T 9.5, og heller bygge med profil T 8,5, bygger på for lave anslag om fremtidig trafikk.

Som det fremgår i vedtak av Vegdirektoratet, jfr. brev av 17. september 2007 (bilag 6), så ble
dispensasjonen der man godkjenner tunneprofil T 8,5 begrunnet med ”relativt liten trafikk”.

Det er ikke spesifisert hva man mener med ”relativt liten trafikk”, men i finansieringsanalysen, opererer man med en trafikk i åpningsåret på 4000 personbilenheter per døgn
Samme tall er gjengitt i vegvesenets brosjyre ”Ryfastfakta, slik det er gjengitt ovenfor under
pkt. 2.

Det er likevel sterke indikasjoner på at trafikken vil bli mye høyere. Legger man til grunn at trafikken i Solbakktunnelen vil bli like høy som de to ferjesambandene den skal avløse, så finner man at for 2012 så hadde ferjesambandet Stavanger – Tau, en samlet trafikk på 842 395 personbilenheter (bilag 7). Ferjesambandet Lauvik – Oanes hadde en samlet trafikk for 2012 på 808 220 personbilenheter (bilag 8). Dette gir en samlet trafikk for 2012 på 1 650 615 personbilenheter. Det gir igjen en samlet trafikk per døgn på 4 522 personbilenheter, for 2012.

Man har da allerede i dag den situasjon at de to ferjesambandene Ryfast skal avløse har en biltrafikk som allerede i 2012, ligger 522 personbilenheter / døgn, høyere enn den trafikk man forventer i Solbakktunnelen i 2018.
Legger man til en 3 % vekst i 6 år, så vil dette gi en trafikk på 5 400 pbe for 2018. Legger man til at man er nødt til å styrke busstilbudet vesentlig for å erstatte to hurtigbåtsamband, samt gi et kollektivtilbud til de biluavhengige ferjereisende i to ferjesamband, så vil også dette øke trafikken. For eksempel vil 20 busser hver vei daglig, gi ca 120 pbe daglig. I tillegg kommer nyskapt trafikk på grunn av at ferjene avløses av tunnel.
Ut fra dette kan en forvente at årsdøgntrafikken i åpningsåret for Ryfast vil overstige 6 000 pbe. Det vil i så fall være 50 % over vegvesenets forutsetninger da de godkjente tunnelprofil T 8,5.

Dette er en så stor trafikkforskjell at begrunnelsen for å velge en smalere tunnelprofil ser ut til å være tatt på sviktende grunnlag. Høyere trafikk vil øke risikoen for ulykker.


4.2.4.   Konklusjon

Beslutningen om å bygge Solbakktunnelene med tunnelprofil T8,5, strider med utviklingen mot stadig strengere krav til tunnelprofil.
Den bygger i tillegg på for lave trafikktall.

Her lar man helt bevisst hensynet til å holde kostnadene nede gå foran hensynet til de reisendes sikkerhet.


4.3       Tiltak som skal kompensere for risikoøkningen

4.3.1    Utgangspunkt: Selvredning

Siden brannrisikoen er en konsekvens av lange og bratte stigninger er det lite man kan gjøre med selve tunnelen for å redusere risikoen, når stigningsforhold og lengde på stigningen er gitt.

En skal og være klar over at brannvesenet ikke blir utstyrt for å til å gripe inn ved større tunnelbranner. Dette kommer blant annet til uttrykk i et intervju gjort av avisa Nationen den 07.11.12. (vedlagt som bilag 9)
Her er det først et intervju med brannsjef ved Søndre Follo brannvesen, Ole Bjørn Kaasa. Han uttaler:
Vi har gjennomført en risiko- og sårbarhetsanalyse som viser at to av tre trailere som kjører i Oslofjordtunnelen kan ha en brannbelastning som er høyere enn 50 megawatt (MW). Siden verken brannbilene vi har, eller viftene i tunnelen er dimensjonert for å håndtere branner over 50 MW, betyr det at vi ikke skal utøve innsats ved branner som overgår det.”

I samme artikkel er det et intervju med sjefsingeniør Terje Olav Austerheim i direktoratet for sivil beredskap. Han utaler blant annet:
«Prinsippet i en tunnel er selvredningsprinsippet. Det er lagt til rette for i at folk skal kunne komme seg ut av tunneler ved egen hjelp, eller overleve i tunnelen ved en brannsituasjon, sier han.

- Betyr det at en som sitter i en trailer det begynner å brenne i inne i en tunnel, ikke kan forvente å få hjelp?

- I enkelte tilfeller så kan det være sånn at man ikke får noen hjelp i store tunnelbranner, sier Austerheim.

Både i Norge og utlandet må trafikanter selv komme seg ut av tunneler under brann. Vegvesenet viser til EU-regler og sier det er sånn det skal være.»

Man kan forstå dette standpunktet hvis man ser de problemer en større tunnelbrann medfører.
I en artikkel i fagtidsskriftet Brannmannen nr 4, 2001 (bilag 16) er branninnsatsen i Mont- blanc tunnelen omtalt slik:
«Brannen i tunnelen ble først oppdaget på videoskjermer på både fransk og italiensk side. Etter 10 minutter nådde røyken den franske portalen. Ventilasjonsanlegget ble kjørt med friskluft på alle kanaler. Forsøk på å suge ut røyk lyktes ikke.
 Fra den franske siden rykket det stedlige private brannvesenet inn, så gjorde brannvesenet fra Chamonix det samme alle ble stoppet av røyken. Flere av redningsmannskapene kom i store vanskeligheter. Innsatsen ble konsentrert om å redde dem. To brannmenn blir funnet mellom to parkeringslommer. Den ene klarte seg. Fem brannmenn ble funnet liggende med ansiktet mot en friskluftrist og utrykningsjakkene over hodet. De ble alle reddet.

Fra Courmayeur på italienske siden ble det første slukningsforsøket gjort. Der hadde brannvesenet fordelen av å ha trekken i ryggen og nådde fram til ca. 150 meter fra brannstedet for de måtte stoppe. Selv asfalten brant under avgivelse av store mengder svart røyk. Nedfall av betong og annet fra taket på grunn av heten gjorde etter hvert arbeidet og forseringen fram mot brannstedet ytterligere farlig og helt uforsvarlig.

Dagen etter fortsatte forsøkene på å nå varmen fra fransk side. Problemet var avstanden og trekken imot. Brannslukningsforsøkene fortsatte dessuten fra italiensk side, også der uten å nå fram til brannen.
 Natt til fredag forflyttet de franske og også sveitsiske brannfolk med kraftige transportable vifter seg til den italienske tunnelåpningen.

Slukkingen skjedde fra da av kun derfra i et samarbeid mellom franske, italienske og sveitsiske brannfolk. De transportable viftene viste seg å være til liten hjelp.

Først lørdag var det mulig å bevege seg gjennom hele tunnelen igjen. 40 personer, hvorav 34 i bilene og resten utenfor - blant annet en brannmann, var da døde. Ytterligere en brannmann er fortidspensjonert på grunn av nerveproblemer etter brannen. Flere er røykskadd og plaget av skyldfølelse fordi de ikke klarte å redde noen og mistet en kollega.»

Prinsippet om selvredning ser dermed ut til å være en konsekvens av at man har erkjent at ved en større tunnelbrann så vil ikke brannvesenet være i stand til å slukke den, og de vil risikere sine egne liv ved å forsøke.
Selvredning er i grunnen ikke annet enn en omskriving av at ved en ulykke i en tunnel, så er de reisende overlatt til seg selv.

4.3.2    Bedre varsling og merking øker muligheten for selvredning noe

Tunnelene i Ryfast vil bli utstyrt med de samme tiltak som eksisterer allerede, i form av kameraovervåkning, alarmsystemer, brannslukningsapparater, og ledelys. Ut fra nyere erfaringer, spesielt etter ulykken i Oslofjordtunnelen i juni 2011, blir dette dimensjonert bedre enn tidligere. 

Dette er tiltak som vil øke muligheten for selvredning noe. Det vil imidlertid i liten grad påvirke årsaken til at ulykker og branntilløp skjer.


4.3.3       Bygging av rømningsveiers mellom tunnelene: Safetechrapporten utarbeidet etter brannen i Oslofjordtunnelen i 2011, konkluderer med at ved større branner vil personer fanget i tunnelen kun klare å bevege seg et kort stykke og ofte ikke kunne nyttiggjøre seg en rømningsvei

Det som er nytt med Ryfast er at det bygges to parallelle tunneler med rømningsveier imellom med 250 m avstand mellom hver rømningsvei.

Betydningen av rømningsveier er blitt vurdert i sikkerhetsanalysen av Oslofjordtunnelen i etterkant av brannen 23. juni 2011. Jfr. Bilag 10. Her uttales det i pkt. 7.3.4, siste avsnitt:

«Bruk av ”safe havens” kan øke overlevelsesmulighetene i Oslofjordtunnelen betraktelig ved selvevakuering til fots. Ved en 50–100 MW brann vil sikten i tunnelen ganske raskt bli så dårlig at man ikke kan anta høyere ganghastighet 0,2 m/s (gjeldende retningslinjer). Da vil man kunne gå ca. 15–60 meter før udyktiggjøring (det skjer etter 1–5 minutter). Hvis en øker gjennomsnittlig ganghastighet til 1,4 m/s vil økt andel trafikanter udyktigjøres før de når rømningsvei eller ”safe haven”»

Ut fra dette synes det klart at også rømningsveier har begrenset effekt når det gjelder å bedre de reisende sin mulighet til å redde seg. Dersom det er slik at man ved branner større enn
50 mw, ikke kan påregne at en person kan gå lengre enn 15-60 meter før udyktiggjøring, så vil svært mange ikke nå frem til rømningsveien.


4.3.3.1 Branner som er så store at de forulykkede ikke klarer å benytte rømningsveiene kan inntre forholdsvis ofte.

Branner over 50 mw er ikke urealistisk. I fagtidsskriftet Brannmannen nr 3, 2012 (bilag 17), er det en artikkel som gjelder brannvesenets ønske om å styrke brannslukningskapasiteten.
I denne artikkelen, avsnitt 5, er effekten av ulike scenarioer gjengitt slik:
«En singel laste- eller skapbil med totalvekt inntil 27,5 tonn vil utfra beregninger antas å ha en brannbelastning inntil 50 MW. Semitrailere og bil med henger antas å ha en brannbelastning på inntil 100 MW. ADR-biler, som transporterer drivstoff eller brennbar gass, antas å kunne ha brannbelastning 300 MW eller mer.»

Som gjengitt ovenfor i pkt. 4.3.1, uttaler brannsjef ved Søndre Follo brannvesen, Ole Bjørn Kaasa, i et intervju med avisa Nationen:
«Vi har gjennomført en risiko- og sårbarhetsanalyse som viser at to av tre trailere som kjører i Oslofjordtunnelen kan ha en brannbelastning som er høyere enn 50 megawatt (MW).»

Man ser da at risikoen for at en brann på 50 Megawatt eller mer, skal inntre er rimelig stor.

Dermed har man den situasjon at man risikerer forholdsvis ofte, å få branner som er så store at personer som er fanget i tunnelen ikke klarer å benytte rømningsveiene.


4.3.4    Parallelle tunnelers betydning for sikkerheten

Ryfast er tenkt bygget med to parallelle tunneler. Dermed får man ikke møtende trafikk i en tunnel, med unntak av de perioder der den ene tunnelen er stengt. Møteulykker vil dermed bli bortimot eliminert. Isolert sett øker dette sikkerheten sammenlignet med tunneler med møtende trafikk.

Parallelle tunneler påvirker like fullt ikke antallet branner eller branntilløp forårsaket av overoppheting av bremser eller motor, på grunn av bratte stigninger.

Det er også ulemper knyttet til å ha tunneler med to felt med trafikk i samme retning.
Får man en ulykke som sperrer tunnelen, så vil den trafikken som kommer bak ulykkesstedet, sett i trafikkretningen, få problemer med å snu og kjøre ut samme vei som de kom. Dette kan føre til at man blir nødt til å evakuere til fots og la bilene stå. Har man da en brann, så kan den smitte til biler som er forlatt nær brannstedet.

Totalt sett har nok parallelle tunneler en positiv effekt på sikkerheten, men de fratar like fullt ikke tunnelene fra å ha et katastrofepotensial ved brann.

                                             
4.3.5.   Det tekniske byttet gir ikke ”tilsvarende eller redusert risiko.”

Som påvist i pkt. 4.2.1, så kan det statistisk påvises at i tunneler med stigning over 5 % oppstår det brann i kjøretøy 18 ganger hyppigere enn i tunneler med lavere stigning.
Man har i tillegg økt risikoen for de reisende ved å gi dispensasjon til å benytte tunneler med profil T 8,5. Jfr pkt 4.2.3.
Videre er det konstatert at det bærende prinsipp ved tunnelbranner er selvredning.

De tiltak man har iverksatt for å kompensere for 18 gangers overhyppighet for brann er noe bedre overvåkning og merking. I tillegg bygger man parallelle tunneler med rømningsveier imellom for hver 250 meter.
I pkt 4.3.3 er det påvist at rømningsveier har begrenset effekt da personer fanget av røyken ofte vil ha problemer med å benytte rømningsveiene, fordi de kun klarer å ta seg et kort stykke før de blir udyktiggjort.

Totalt sett synes det rimelig klart at man ikke har tiltak som kan kompensere for den forhøyede risiko bratte tunneler representerer.


4.3.6    Statens vegvesen synes nå å ha erkjent at tunneler med stigning / fall over 5 %, representerer en så stor risiko for de reisende at de ikke bør bygges.


4.3.6.1 I rapporten, Strategier for brannsikkerhet (bilag 11) side 19, heter det:

”Basert på kjøretøytekniske vurderingene foreslår vi at tunneler bygges med maks 5 % helling. Dette er også i samsvar med rådsdirektiv 2004/54/EF som omhandler minimum sikkerhetskrav til tunneler på det transeuropeiske vegnettet (tunneldirektiv). Det er imidlertid behov for å dokumentere hvilke kombinasjoner av stigningsgrad og fall, kjøre- lengde med stigning og fall, tyngden på kjøretøy og bremsesystem som gir trafikksikkerhets- messig forsvarlige løsninger.

Inntil det foreligger tilstrekkelig dokumentasjon på disse forholdene bør det heller ikke ut i fra trafikksikkerhetsmessige hensyn bygges undersjøiske tunneler med stigning og fall på over 5 prosent.”

Når vegvesenet kommer med en så klar anbefaling om ikke å bygge tunneler med stigning over 5 %, så synes det å være ut fra en erkjennelse om at dette representerer en risiko for de reisende som man ikke klarer å kompensere med andre tiltak.

4.3.6.2 I andre prosjekter som gjelder bygging av undersjøiske tunneler, har statens vegvesen besluttet å utrede alternative løsninger.

På sin nettside skriver de i begynnelsen av februar 2013: (bilag 12)
”Statens vegvesen anbefaler at det arbeides videre med en bruløsning som en del av den pågående konseptvalgutredningen for forbindelser over Oslofjorden. Etaten anbefaler også at detaljprosjekteringen av nytt tunnelløp i Oslofjordforbindelsen fortsetter som planlagt. [01.02.2013]

Dette kommer fram i et grunnlag som Statens vegvesen fredag oversendte til samferdselsminister Marit Arnstad. Hun har bedt Vegvesenet utarbeide et grunnlag for å kunne vurdere om bru bør utredes som alternativ til tunnelløp nummer to i rv. 23 Oslofjordforbindelsen. ”

Helt siden Oslofjordtunnelen ble åpnet i år 2000, har det vært på tale å bygge en parallell tunnel. Dette har allerede vært utredet i lengre tid.
Når en nå beslutter også å utrede andre løsninger, så synes en økende motstand mot undersjøiske tunneler på grunn av sikkerhetsproblemer å være en vesentlig årsak til dette.

Også dette må sees som et utslag av at samferdselsmyndighetene i økende grad erkjenner at undersjøiske tunneler representerer et betydelig sikkerhetsproblem.

Vi vil legge til at sikkerhetsproblemene for Ryfast må forventes å bli mye større enn i Oslofjordtunnelen, fordi stigningene er lengre og brattere.
Oslofjordtunnelen har en dybde på 134 meter under havet. Solbakktunnelene i Ryfast er ment å ha en dybde på 290 meter under havet.
I tillegg kommer det særegne problem med Ryfast, ved at det innebærer å bygge to undersjøiske tunneler etter hverandre. Dette gir en akkumulering av høydemeter som øker sikkerhetsproblemene enda mer.





4.3.7.   Konklusjon

Vår konklusjon blir da at risikoøkningen de bratte tunnelen i Ryfast vil representere, ikke kompenseres med andre tiltak, som gir et «likeverdig eller forbedret vern». Dermed strider det med EU’s tunneldirektiv.


4.4.      Saksbehandlingsfeil

4.4.1    Det er en saksbehandlingsfeil at nye opplysninger om brannrisikoen ikke fører til at en foretar en ny risiko og sårbarhetsanalyse

Som referert ovenfor under pkt. 4.3.6.1, er Statens vegvesens syn, slik det fremkommer i rapporten Strategier for brannsikkerhet at: ” Inntil det foreligger tilstrekkelig dokumentasjon på disse forholdene bør det heller ikke ut i fra trafikksikkerhetsmessige hensyn bygges undersjøiske tunneler med stigning og fall på over 5 prosent.”

Denne rapporten ble publisert i august 2012.

Det er da et stort paradoks at man i juni 2012 vedtok prosjektet Ryfast, som altså innebærer å bygge undersjøiske tunneler med stigning og fall på nær 8 %.

Den kunnskap som gjør at statens vegvesen i august 2012, så klart anbefaler at man ikke bygger tunneler med stigning over 5 %, må nødvendigvis ha vært tilgjengelig når Stortinget vedtok Ryfast i juni 2012.

Forklaringen på dette synes å være, at resultater av nyere forskning som er blitt tilgjengelig de senere år, ikke har ført til ny vurdering av sikkerhetsspørsmålene.


4.4.1.1 Risiko og sårbarhetsanalysen for Ryfast fra 2007 undervurderer risikoen for brann

I 2007 ble det gjennomført en risiko og sårbarhetsananlyse for Ryfast.
Denne analysen er vedlagt som bilag 13.

I analysens pkt. 6.4 er konklusjonen vedrørende brann gjengitt. Den lyder:

«Historien viser at det er en liten sannsynlighet for at det skal oppstå en stor brann i en tunnel i utgangspunktet. De bratte stigningene i tunnelene innebærer en noe forhøyet sannsynlighet for brann, typisk motorbrann. Imidlertid viser tidligere hendelser at de fleste store branner skjer pga en forutgående ulykke, slik som beskrevet i vedlegg F. Det er i denne analysen ikke identifisert forhold som tilsier at frekvensen for store branner i tunnelene skal øke vesentlig. Med de planlagte løsninger som er innbygget i tunnelen for å håndtere en brann, er det vurdert at det er en lav tilleggsrisiko for andre trafikanter utover de som allerede er involvert i selve ulykken som forårsaket brannen.»

Når man leser risiko og sårbarhetsanalysen for Ryfast, fra 2007, så får man mistanke om at man den gang ikke var klar over de forhold som gjør at statens vegvesen i dag anbefaler at man ikke bygger tunneler med stigning over 5 %.

·       En indikasjon på dette er at man kan lese «De bratte stigningene i tunnelene innebærer en noe forhøyet sannsynlighet for brann, typisk motorbrann.»
Etter at rapporten fra transportøkonomisk institutt ble publisert våren 2012, vet man nå at bratte stigninger (over 5 %) gir 18 ganger forhøyet risiko for at en brann skal oppstå.

·       En annen indikasjon er at man i risiko og sårbarhetsanalysen kan lese: «De fleste store branner skjer pga en forutgående ulykke, slik som beskrevet i vedlegg F.»

Ser man på de hendelser det vises til her, så vises det til en rekke ulykker verden over. Det virker som man er ukjent med de mange branner i Norge, der svært mange er forårsaket av bratte stigninger.
Som en konsekvens av dette så undervurderer risiko og sårbarhetsanalysen, brannrisikoen og den overser at bratte stigninger er den dominerende årsak til tunnelbranner.


4.4.1.2        Årsaken til at Risiko og sårbarhetsanalysen for Ryfast fra 2007, ikke stemmer med dagens kunnskap, synes å være manglende registrering at tunnelbranner

En vesentlig del av forklaringen synes å være at man ikke har hatt korrekte data på antall tunnelbranner før rapporten fra transportøkonomisk institutt i 2012. (bilag 5)

Ser man på denne rapporten, så synes det klart at man har hatt betydelige utfordringer med å innhente korrekte data om tunnelbranner. På side 19 finner man eksempelvis:
«I kapittel 3 diskuteres likheter og forskjeller med hensyn til kjennetegn ved
vegtunnelbranner og tilløp i alle Statens vegvesens 5 regioner. Vi har de mest
komplette dataene fra årene 2008-2011. I ett tilfelle mangler data fra hele perioden
før april 2008. Vi har derfor valgt å begrense den oppsummerende analysen for hele
landet til å gjelde årene 2008-2011»

I avsnittet «datakilder og fremgangsmåte» gjengis også metodene for datafangst. Det fremgår her at man har måttet benytte en rekke forskjellige kilder for å få noenlunde korrekte data. Man har søkt i veivesenets datasystemer. Man har intervjuet personalet på veitrafikksentralene. Man har intervjuet personale hos statens veivesen som jobber med tunnelsikkerhet. Man har tilskrevet brannvesenet i 192 kommuner. Og, man har søkt i nyhetsarkiver.

Denne grundigheten ved innhenting av data er prisverdig. Men nettopp det at man var nødt til å hente data fra så mange kilder, tyder på at vegmyndighetene, før rapporten til Transportøkonomisk institutt, ikke hadde fullstendige data på dette.
Det har åpenbart ikke eksistert noe sentralt register med disse data.

Dette påpekes også i statens vegvesen sin rapport strategier for brannsikkerhet (bilag 11)
Her uttales det på side 20:
”Brannstatistikken generelt for norske tunneler er upålitelig. Vi vet at det årlig skjer 10 – 20 branntilløp i vegtunnelene, men får ikke dokumentert dette på en ordentlig måte. Direktoratet for sikkerhet og beredskap (DSB) er interessert i et samarbeid for å få en pålitelig statistikk. I løpet av 2012 vil vi gjennomgå det materialet som ligger i Vegloggen for å hente ut det som ligger der.”

Når dette skrives i en rapport fra 2012, så kan man frykte at situasjonen var minst like uoversiktlig i 2007.

Det er derfor grunn til å frykte at da risiko og sårbarhetsanalysen for Ryfast ble utarbeidet i 2007, så hadde ikke sentrale vegstyresmakter tilstrekkelig informasjon om den voldsomme overhyppigheten av brann i tunneler med stigning over 5 %.

Dette har åpenbart medført at man undervurderer hvilken trussel tunnelbranner representerer for den totale sikkerheten. 


4.4.1.2 Veimyndighetene velger bevisst å se bort fra de nye opplysninger om brannrisiko som nå er fremkommet.

Norske samferdselsmyndigheter ble kjent med at tunneler med en stigningsgrad på over 5 % gir 18 ganger overhyppighet for brann, da rapporten fra transportøkonomisk institutt, ble publisert, i april 2012 (bilag 5). Strengt tatt har disse opplysningene vært tilgjengelig tidligere også, men en kan konstatere at i alle fall på dette tidspunkt forelå det en rapport som dokumenterte sammenhengen mellom bratte stigninger i tunneler og brannhyppighet.

Som det også er påvist i pkt. 3.2.6, så klarer man ikke å kompensere for den økede risiko dette representer for de reisende ved andre tiltak. Til og med bygging av rømningsveier har en begrenset effekt.

Det er videre påvist at dette nå synes å være erkjent av det norske vegvesen. I rapporten Moderne vegtunneler fra juni 2012, skriver de at de nå anbefaler at tunneler bygges med maksimal stigning på 5 %.

Videre skrives de at den gang Norge fikk anledning til å fravike kravet om 5 % stigning, så var man usikker på om man i tilstrekkelig grad tok hensyn til utfordringene tunge kjøretøy har i slike tunneler.

Man må da stille spørsmål ved at man ikke foretar en ny risiko og sårbarhetsanalyse for Ryfast, men tvert imot går videre i prosessen med å bygge lange tunneler med høy stigningsgrad.

Forklaringen på dette er at det ser ut til å være en holdning hos samferdselsmyndighetene om at den nye kunnskap om sikkerhetsutfordringene som bratte tunneler representerer, ikke skal tas hensyn til, for de tunneler som er under planlegging.

Et artikkel avisa VG gjorde med sentrale personer i Vegdirektoratet den 30. august 2012, illustrerer denne holdningen.
Denne er vedlagt som bilag 14.

I artikkelens 4. avsnitt finner man følgende uttalelse:
«Vi kommer ikke til å endre tunneler som er bygget, planlagt eller vedtatt på grunn av forslaget i rapporten. Vi skal bruke høsten på å behandle den og gjøre våre vedtak, sier Lars Erik Hauger, direktør for veg og transport i Vegdirektoratet.»

Denne holdningen til risiko strider mot akseptert risikotenkning. Dersom man under planleggingen av et prosjekt blir kjent med nye sikkerhetsproblemer, så kan man ikke velge å se vekk fra disse fordi de ikke var kjent før man startet planleggingen, eller at de nye opplysningene ble kjent etter at risiko og sikkerhetsvurderingen ble utarbeidet

Eksempelvis ville man ikke tillat at en flyprodusent, under planleggingen av en ny flytype, bevisst overså forhold som kan utgjøre en trussel mot de reisendes sikkerhet med den begrunnelse at man disse opplysningene ble kjent på ett seint tidspunk i planleggingen.

Likefullt er det nettopp denne tenkemåten direktør i Vegdirektoratet, Lars Erik Hauger gir uttrykk for i dette intervjuet.

En slik tilnærming til sikkerhetsspørsmål er likevel uakseptabel.
I de fleste tilfeller får det kun økonomiske konsekvenser dersom det gjøres feilvurderinger under planleggingen av et prosjekt. Det vil kunne medføre kostnadsoverskridelser, noe som kan repareres ved ekstrabevilgninger.
Dersom vurderingene gjelder sikkerhet, så er situasjonen annerledes. Blir Ryfast bygget med så bratte stigninger som planlagt, så vil dette for all fremtid representere et betydelig sikkerhetsproblem. Derfor bør det ikke tillates at man bevisst ser bort fra sikkerhetstrusler man kjenner til.
Det å bevisst se bort fra sikkerhetstrusler, fremstår også som underlig av andre grunner. Som nevnt så kan situasjonen sammenlignes med en flyprodusent som blir kjent med sikkerhetsmangler ved en ny flytype men likevel velger å sette denne i produksjon. Konsekvensen for en slik flyprodusent vil bli store erstatningssøksmål den dagen ulykken skjer. Det er underlig at ikke statens vegvesen ser at de risikerer å pådra staten et tilsvarende erstatningsansvar ved bevisst å overse sikkerhetstrusler ved Ryfast.

De nye opplysningene om brannhyppigheten i bratte tunneler, er helt klart så vesentlige for sikkerhetsvurderingene at det er åpenbart at risiko og sårbarhetsanalysen fra 2007 må være feil. Samferdselsmyndighetene burde foreta en ny gjennomgang av prosjektet, slik man nå gjør med Oslofjordforbindelsen. Som det er påpekt under pkt. 4.3.6.2, så vil sikkerhetsproblemene i Ryfast bli mye større enn i Oslofjordforbindelsen.


4.4.2    Stortinget ble ikke orientert om de nye opplysninger om brannrisiko da Ryfast ble vedtatt

En konsekvens av at man velger å se bort fra nye opplysninger om sammenhengen mellom brannhyppighet og tunneler med bratte stigninger, er at Stortinget ikke ble orientert om disse forholdene da prosjektet ble fremlagt for Stortinget.

Som nevnt ovenfor i punkt 3.2.5, kom Staten vegvesen i rapporten Moderne vegtunneler til at man ikke bør bygge tunneler med stigning over 5 %.

Enda mer kategorisk er de i rapporten Strategier for brannsikkerhet (bilag 11). Her står det på side 19:
Inntil det foreligger tilstrekkelig dokumentasjon på disse forholdene bør det heller ikke ut i fra trafikksikkerhetsmessige hensyn bygges undersjøiske tunneler med stigning og fall på over 5 prosent.”

Rapporten Moderne vegtunneler ble publisert i juni 2012. Rapporten Strategier for brannsikkerhet ble publisert i august 2012. Selv om disse rapportene bygger på opplysninger som er av forholdsvis ny dato, så må de har vært kjent når Stortingsproposisjonene om Ryfast av 11. juni 2012, ble publisert.
Når denne ikke inneholder den samme informasjon om at bratte tunneler utgjør en betydelig sikkerhetstrussel, så blir konsekvensen at man feilinformerer Stortinget.

Ved ikke å informere Stortinget om nye opplysninger av vesentlig betydning, så fratar man Stortinget muligheten for å foreta en selvstendig vurdering av om tunnelen er i henhold til kravene i den Europeiske unions tunneldirektiv.

En kopi av stortingsproposisjonen om Ryfast vedlegges nettopp for å vise at denne problemstillingen ikke er berørt. Jfr. bilag 15.


4.5.      Konklusjon

I punkt 3.1 er det rettslige utgangspunkt at EU’s direktiv 2004/54/EF, (tunneldirektivet), som også er implementert i norsk rett som forskrift til veglova, tillater tunneler med stigning mer enn 5%. Som det videre er påvist i pkt 3.1 så kreves det, når man avviker fra de grunnleggende krav, at den økte risiko avviket medfører, blir kompensert med andre tiltak som reduserer risikoen.

Nye opplysninger påviser en sammenheng mellom bratte stigninger og brannhyppighet, som ikke har blitt dokumentert før ganske nylig.

Statens vegvesen synes å erkjenne at man ikke klarer å kompensere for denne med kjente tiltak, og anbefaler at det ikke bygges tunneler med stigning over 5 %. De anbefaler også at man ved stigninger på 5 %, begrenser lengden på stigningene til 1,5 kilometer.

Ut fra dette må en konkludere at Ryfast har en sterkt forhøyet risiko for brann som det ikke er kompensert for, med andre tiltak.

Prosjektet er dermed i strid med EU’s direktiv: 2004/54/EF, (tunneldirektivet)


5.       Manglende kunnskap om antall branner har ført til feilrapportering overfor EFTA’s overvåkningsorgan.

Direktiv: 2004/54/EF, (tunneldirektivet) har bestemmelser om rapportering av alvorlige hendelser.
Dette er implementert i norsk rett igjennom forskrift til veglova: FOR-2007-05-15-517 (tunnelsikkerhetsforskriften)
Tunnelsikkerhetsforskriften § 15,1. ledd, lyder:
«Vegdirektoratet skal hvert annet år utarbeide rapporter om branner i tunneler og om ulykker som i betydelig grad angår sikkerheten til trafikantene i tunneler. Rapportene skal inneholde oversikt over hyppigheten av og årsakene til slike hendelser, en evaluering av hendelsene og opplysninger om sikkerhetsanleggenes og sikkerhetstiltakenes konkrete rolle og virkning. Rapportene skal oversendes EFTAs overvåkingsorgan før utgangen av september året etter den periode som rapporten omfatter.»

Som nevnt under pkt. 4.4 1.2. så synes det som veimyndighetene i Norge har hatt svært mangelfull oversikt over antall tunnelbranner, jfr. utsagnet i rapporten Strategier for brannsikkerhet (vedlegg 11), side 20:
”Brannstatistikken generelt for norske tunneler er upålitelig. Vi vet at det årlig skjer 10 – 20 branntilløp i vegtunnelene, men får ikke dokumentert dette på en ordentlig måte. Direktoratet for sikkerhet og beredskap (DSB) er interessert i et samarbeid for å få en pålitelig statistikk. I løpet av 2012 vil vi gjennomgå det materialet som ligger i Vegloggen for å hente ut det som ligger der.”

Selv om det siden tunneldirektivets ikrafttredelse i Norge, har eksistert en rapporteringsplikt til EFTA’s overvåkningsorgan over tunnelbranner i Norge, så er altså de reelle forhold at norske veimyndigheter ikke har hatt noen samlet oversikt over dette. Det virker som konklusjonene i rapporten fra transportøkonomisk institutt (bilag 5) har kommet som en overraskelse ved at den påviser at gjennomsnittlig antall tunnelbranner har vært så høyt som 21,25 per år. Samtidig viser denne rapporten en dramatisk overhyppighet av branner i bratte tunneler.

Siden det er opplyst at brannstatistikken for norske tunneler er mangelfull, så er det grunn til å frykte at også rapporteringen til EFTA’s overvåkningsorgan har vært mangelfull. Dermed kan man frykte at EFTA’s overvåkningsorgan har blitt fratatt muligheten for eventuelt å ta initiativ til å endre tunnelsikkerhetsdirektivet.

Helt uavhengig av denne konkrete sak, bør en endring av tunneldirektivet vurderes. De sammenhenger mellom branner og bratte stigninger i tunneler som nå er påvist, er så dramatiske at veistyresmaktene også i andre land enn Norge bør innføre regler som begrenser at slike tunneler bygges.  


6.       De politiske vurderinger
         
Det spesielle ved vår klage er at omtrent all vår argumentasjon om at tunnelene i Ryfast vil utgjøre en uakseptabelt stor sikkerhetstrussel mot de reisende, bygger på statens vegvesens egne rapporter.
Som nevnt i pkt. 4.2.3, så planlegger man å bygge Ryfast med tunnelprofil T 8,5. Allerede dette er smalere enn gjeldende standard på T 9,5. Samtidig ser man at statens vegvesen nå anbefaler en standard på T10,5.
Det samme gjelder helningsvinkelen på stigningene, og lengden på stigningene. Som nevnt tidligere, ønsker nå Statens vegvesen et absolutt forbud mot stigninger på mer enn 5 %, og at de uansett anbefaler at ved stigninger på 7 %, så bør ikke lengden på stigningen være over 1,5 km. Stigningene i den østlige del av Solbakktunnelene er nær 8 %, og lengden på stigningen er hele 4 km, altså langt over dette kravet. Likevel så legger man frem en proposisjon til Stortinget om å bygge Ryfast.
Der er altså et voldsomt misforhold mellom det statens vegvesen anbefaler i sine rapporter, og det man anbefaler overfor Stortinget i denne konkrete sak. På den tid Proposisjonen om Ryfast ble fremlagt for Stortinget, så var man også kjent med rapporten fra Transportøkonomisk institutt, som påviser at ved stigninger over 5 %, så oppstår det tunnelbranner 18 ganger hyppigere enn i tunneler med lavere stigning. Rapporten påviser også at tunnelbranner oppstår forholdsvis ofte i Norge og at man i årene 2009 – 2011, har i gjennomsnitt 21,25 slike branner hvert år. Dette er såpass oppsiktsvekkende opplysninger at man ville trodd at det ville bli nevnt i proposisjonen til Stortinget, men det skjedde ikke.

Man sitter derfor med et klart inntrykk av at faglige vurderinger at sikkerheten settes til side til fordel for andre politiske hensyn.

Forklaringen på dette er delvis av historisk art. Tanken om en fjordkryssing med undersjøisk tunnel direkte til Stavanger ble lansert midt på 90 tallet. Dette var i en periode der det ble bygget mange undersjøiske tunneler i Norge og det tillot gjennomføring av en rekke fjordkryssinger, som man ikke kunne gjennomføre med annen teknologi.

Sikkerhetsproblemene ved tunneler har man gradvis blitt klar over.
Tunnelkatastrofene i Mont Blanc og St-Gottard viser hvilket katastrofepotensial tunneler har. Oppstår det en bilbrann på landeveien så er det sjeldent livstruende. Det er normalt ikke noe problem å evakuere. Oppstår det en bilbrann i en tunnel, så har den nesten alltid et katastrofepotensiale. Disse ulykkene var nok en vesentlig årsak til at man i EU startet en granskning av tunnelsikkerheten, noe som senere ledet til utarbeidelsen av EU’s tunneldirektiv.
I Norge protesterte man mot tunneldirektivets krav om maksimale stigninger på 5 %, nettopp fordi det ville innebære at en hindring av å gjennomføre en del tunnelprosjekter. En har dermed fortsatt med å bygge lange, bratte tunneler.

I det senere par år ser det imidlertid ut til at holdningen hos veimyndighetene har endret seg markant. Brannen i Oslofjordtunnelen sommeren 2011, viser at alvorlige hendelser kan skje også i moderne tunneler, og at katastrofepotensialet er til stede, selv om menneskeliv ikke gikk tapt i denne hendelsen.
Det som har påvirket holdningene mest, er sannsynligvis rapporten fra Transportøkonomisk institutt. Denne dokumenterer for det første at rapporteringen av tunnelbranner har vært mangelfull i Norge. Dernest så påviser den at antallet tunnelbranner er forholdsvis høyt.
Videre så påviser den en meget høy overhyppighet for brann i tunneler med stigning over
5 %.

Statens vegvesen sin økende skepsis til tunneler med bratte stigninger kommer blant annet til uttrykk i rapportene Moderne veitunneler (bilag 2) og strategier for brannsikkerhet (bilag 11).
Den kommer også til uttrykk ved at man foretar en ny gjennomgang av pågående prosjekter.
Som nevnt i pkt. 4.3.6.2, så har dette medført at man nå vurderer bru i stedet for en ekstra tunnel for Oslofjordforbindelsen.  Det samme gjelder fjordkrysningsprosjektet Rogfast. Dette prosjektet er planlagt bygget som undersjøisk tunnel, men man har nå startet å utrede bru som alternativ. Videre så eksisterer det nå planer om å lage en ferjefri europavei 39 oppover vestlandskysten. Dette innebærer bygging av flere fjordkryssinger. Det er allerede nevnt at man utreder bru i Rogfast, og for de andre fjordkryssingsprosjektene er undersjøisk tunnel ikke det foretrukne alternativ.

Sett på bakgrunn av dette, så fremstår det som underlig at man ikke foretok en ny vurdering av Ryfast, når rapporten fra Transportøkonomisk institutt forelå (bilag 5). Når denne påviser en så klar sammenheng mellom bratte stigninger og hyppighet for brann, så er det underlig at dette ikke fører til at man foretar en ny vurdering av sikkerheten. Man får da det inntrykk at sikkerhetshensynet har måttet vike for andre politiske hensyn.

Dette kan nok delvis forklares med at den klare sammenhengen mellom bratte stigninger og brannhyppighet ikke ble påvist før våren 2012, og at prosjektet da var i ferd med å bli lagt frem for Stortinget.
Dette er likevel ikke holdbart. Dukker det opp nye opplysninger av vesentlig betydning, så plikter man å foreta en ny vurdering. Dette er et grunnleggende prinsipp ved all rettsanvendelse.

Det fremstår og noe perspektivløst å sette sikkerhetshensyn til side på denne måten. Valget av undersjøisk tunnel som fjordkryssing, vil være avgjørende for hvordan man reiser de neste hundre år.
Velger man en løsning med bratte tunneler, så vil den risiko dette representerer for de reisende, ligge der for all fremtid.

Vår oppfatning er derfor at man har gått for langt i å prioritere andre politiske hensyn opp mot sikkerhetshensyn.  Når det gjelder sikkerhet, så må det være igjen et minimum.
Eu’s tunneldirektiv inneholder slike minimumsgrenser og vi mener at disse blir brutt i denne saken.


7.       Ønskede tiltak fra EFTA’s overvåkningsorgan

1.     Midlertidig forføyning

Det er blitt foretatt anbudsutlysning og det vil bli foretatt anbudsåpning på en del av tunnelprosjektene i Ryfast, i mars 2013. Deretter vil kontraktsforhandlinger starte. Det er derfor en risiko for at kontrakter på tunnelarbeidene kan bli inngått før EFTA’s overvåkningsorgan er ferdig med å vurdere denne klage.

På denne bakgrunn ber jeg om en midlertidig forføyning:
Dersom en foreløpig gjennomgang av min klage leder til den konklusjon at prosjektet Ryfast er i strid med EU’s tunneldirektiv, ber jeg om at videre kontraktsforhandlinger utsettes til klagen er ferdig behandlet.


2.     Stans av prosjektet Ryfast

·       Ryfast bør stanses og alternativer utredes på ny, fordi beslutningen om å bygge tunneler med stigning over 5%, selv om andre løsninger er tilgjengelig, er i strid med EU’s tunneldirektiv.

·       Ryfast bør stanses og alternativer utredes på ny fordi risikoøkningen det innebærer å bygge tunneler med stigning over 5 % ikke er blitt tilstrekkelig kompensert med andre tiltak. Dette er i strid med EU’s tunneldirektiv.





Med vennlig hilsen


Gert Andre Madsen











Oversikt over bilag:
I min klage henvises det til rapporter ag andre vedlegg på rundt 1000 sider. For enkelhets skyld er disse vedlagt i pdf format på vedlagte cd-rom. Der er også en kopi av klagen.

Bilag 1:           Brosjyren Ryfastfakta, fra Statens vegvesen
Bilag 2:           Rapport: Moderne vegtunneler, fra Statens vegvesen
Bilag 3:           Konsekvensutredning, Ryfylkeforbindelsen fra 2001
Bilag 4:           Eksterns kvalitetssikringsrapport for Ryfast (ks2)
Bilag 5:           Rapport: Kartlegging av kjøretøybranner i norske vegtunneler 2008 – 2011, fra                   Transportøkonomisk institutt
Bilag 6:           Vedtak om dispensasjoner for Ryfast, brev fra Vegdirektoratet
Bilag 7:           Utskrift av statistikk for ferjesambandet Stavanger – Tau, 2012
Bilag 8:           Utskrift av statistikk for ferjesambandet Lauvvik – Oanes, 2012
Bilag 9:           Utskrift av intervju fra avisa Nationen
Bilag 10:         Sikkerhetsanalyse av Oslofjordtunnelen
Bilag 11:         Rapport: Strategier for brannsikkerhet
Bilag 12:         Utskrift fra Statens vegvesen sin hjemmeside angående Oslofjordforbindelsen
Bilag 13:         Risiko og sårbarhetsanalyse for Ryfast fra 2007
Bilag 14:         Artikkel fra avisa VG, 30. august 2012
Bilag 15:         Stortingsproposisjon om Ryfast
Bilag 16:         Artikkel fra fagtidsskriftet Brannmannen nr 4, 2001
Bilag 17:         Artikkel fra fagtidsskriftet Brannmannen nr 3, 2012

5 kommentarer:

  1. Ryfast må stanses! Her er grunnene mange og klare. En slik grundig gjennomgang burde vært gjort tidligere, men når den nå foreligger, er det et håp at alle som er berørt av dette leser dette.

    SvarSlett
  2. Jeg takker for innspillet. Samtidig vil jeg oppfordre alle som kommenterer her om å skrive fullt navn. Vanligvis pleier jeg å slette anonyme innlegg.

    SvarSlett
  3. Ja, dette var imponerende og bekrefter det som et relativt høyt antall personer allerede har lagt fram som tunge argumenter imot Ryfast. At man, på lengre sikt, kan regne med mulighet for at langt over 5000 kjøretøyer pr. døgn skal måtte tvinges ned i disse giganttunnelene er kort og godt hårreisende galt. Når man så vet at kvalifiserte instanser hadde tunge argumenter mot start og gjennomføring av prosjektet, og at ansvarlig samferdselsdepartement overså fullstendig disse advarslene, så blir saken enda mer uforståelig og skremmende. Uansett MÅ et tilleggsalternativ kunne brukes som mulig adkomst med kjøretøy fra/Ryfylke. mvh - Øyvind Larsen

    SvarSlett
  4. Nå er åpningen av Ryfast utsatt til høsten 2019. Det er faktisk 6,4 år til. På den tid vil nok den samlede ferjetrafikk være på mmer en 6000 pbe per døgn. Så spørs det hvor myes som faller fra pga omkjøring, høye priser, køer i Stavanger osv. Forutsetningene har løpt fra Ryfast i den tiden det har blitt debattert. Nå vil det bare skape problemer å konsentrere så mye trafikk i Stavanger.

    SvarSlett
  5. er einige i deler av argumentasjonen din, men 5% er ein liten stigning. det er jo 3% tverfall på ein vanleg veg. Ellers så har vegvesnet gått inn for desse krava:

    4.2.3 Vertikalkurvatur
    Med unntak for undersjøiske tunneler skal ikke veg i tunnel bygges med mer enn 5 % stigning.

    Veg i undersjøiske tunneler skal ikke overskride kravene til stigning gitt i tabell 4.2.

    Tabell 4.2 Maksimal stigning for veg i undersjøiske tunneler
    Toveis trafikk Ensrettet trafikk
    ÅDT (20) 0 – 1 500 > 1 500 < 15 000 > 15 000
    Maks. stigning 8 % 7 % 7 % 6 %

    SvarSlett